(Íñigo Maguregui Salas- Abogado urbanista)
I El suelo de equipamiento público como oportunidad de intervención en vivienda.
- Una contextualización necesaria.
La legislación urbanística, ya desde la lejana Ley de 12 de mayo de 1956 de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, avanzó la necesidad de que las Administraciones Públicas competentes en materia urbanística desplegaran ciertas medidas con el objeto de intervenir en el mercado inmobiliario por medio de la puesta a disposición de solares de titularidad pública al tráfico inmobiliario utilizando, básicamente, a esta finalidad la institución jurídica de los Patrimonios Municipales de Suelo.
No obstante, casi veinte años después, la Ley 19/1975 de Reforma de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana reflexionaba en su Exposición de Motivos sobre la evidente «insuficiencia» de estas medidas (1) . Por esta razón se introdujeron dos obligaciones como correctivas de la consolidación en manos privadas de beneficios públicos. Por un lado, impuso por primera vez un estándar mínimo de cesión gratuita de suelo para las infraestructuras y el equipamiento urbano — por lo tanto, terrenos sin aprovechamiento urbanístico — asociados a la intensidad de los desarrollos urbanísticos propuestos. Como una segunda obligación de la propiedad del suelo, se dispuso la obligación de cesión de una parte proporcionada de la edificabilidad posibilitada a favor de la Administración Pública competente con destino a reforzar los Patrimonios Municipales de Suelo.
La Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, además de reforzar los instrumentos de intervención públicos a favor de los Patrimonios Municipales de Suelo, vino por primera vez a vincular jurídicamente el destino de sus bienes y recursos a la atención a los requerimientos del derecho a la vivienda que se había consagrado en el artículo 47 de la Constitución Española. En la Exposición de Motivos de la Ley viene a desvelar que «no sería justo ni coherente con el contenido del artículo 47 de la Constitución que las Entidades locales utilizasen los terrenos de su propiedad con miras puramente lucrativas, contribuyendo a incrementar las tensiones especulativas en vez de atenuarlas».
De este breve devenir histórico debe ser destacado cómo, confesadamente con carácter general, la intervención municipal a favor del reequilibrio de los desajustes del mercado inmobiliario no fue precisamente una política exitosa. Los conocidos grandes déficits de la financiación municipal contribuyeron a que muchos Ayuntamientos y entes locales — nunca es justo generalizar — se prestaran a sumarse al aprovechamiento de las tensiones del mercado inmobiliario en vez de a corregirlo.
Precariedad de los medios públicos para afrontar el boom inmobiliario
Sirva la constatación de estos hechos para poder entender la precariedad de los medios públicos para afrontar el conocido fenómeno del boom inmobiliario de finales del siglo pasado y comienzos de este. La vivienda libre, fundamentada en una inusitada facilidad crediticia, elevó exponencialmente los precios de mercado dejando a grandes capas de la población a expensas de la oferta de vivienda protegida como única forma de acceso viable al mercado de vivienda. En estas circunstancias de mercado debemos entender la aparición en las distintas legislaciones urbanísticas de las Comunidades Autónomas de obligaciones de reserva mínima de suelo y con destino obligado a la promoción de viviendas protegidas.
En opinión personal, ello no viene sino a ratificar el fracaso de las políticas públicas de intervención en el mercado inmobiliario por parte de los entes locales — a través de los Patrimonios Municipales de Suelo, como acabamos de ver — puesto que dicha provisión de vivienda asequible era precisamente uno de sus objetivos. El fracaso de la técnica de intervención terminó haciendo preciso suplir sus carencias por la garantía de presencia de vivienda protegida exigida a través del planeamiento. Asimilando de ese modo, en cierta medida, su funcionamiento al de las reservas de suelo para los equipamientos urbanos que ya introdujo la legislación estatal en 1975; también en aquel caso con el objetivo de redistribuir las plusvalías urbanísticas en aras al interés general.
No obstante, estas obligaciones de reserva de suelo para vivienda protegida establecidas en las legislaciones urbanísticas nunca alcanzaron a la vivienda en alquiler — con alguna excepción que se comentará más adelante —; parque de vivienda en alquiler a precios asequibles que también era requerido y demandado por importantes capas de población que se encontraban excluidas del mercado crediticio — tanto libre como protegido — por sus circunstancias económicas personales; especialmente motivadas por la precariedad laboral de la gente joven que se incorporaba al mercado laboral.
Por su parte, la escasez de un parque público de vivienda en alquiler se reveló dramática al momento del estallido de la burbuja crediticia e inmobiliaria que arrastró al país a la crisis económica; crisis que, como es conocido, se tornó especialmente virulenta con el sector inmobiliario. De modo que a la demanda tradicional para el acceso a viviendas en alquiler a precios asequibles se sumaba el nuevo fenómeno de la exclusión residencial por lanzamientos judiciales — desahucios — de aquellas personas que, en esta situación de crisis, no pudieron hacer frente a sus obligaciones crediticias.
2 La oportunidad de los suelos vacantes de equipamiento
En el contexto descrito es lógico que los Ayuntamientos fijaran su atención sobre el suelo vacante de edificación que estaba destinado a equipamientos urbanos derivado de las obligaciones urbanísticas que introdujo la legislación urbanística estatal avanzada en 1975 y concretada a través del Reglamento de Planeamiento — Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio — para el suelo urbanizable.
Es importante señalar que fue habitual que las reservas de suelo que se establecieron normativamente con el objeto de su posterior destino a los equipamientos urbanos no guardaran correlación con la planificación real de los equipamientos sociales a manos de las Administraciones sectoriales competentes en la provisión del servicio público correspondiente — educación, sanidad, servicios sociales, etc. —. Ello sumado al hecho de que el uso que se posibilitaba legalmente sobre estos suelos de equipamiento era muy amplio pudiendo dedicarse a usos tan abiertos y diferentes como «templos, centros docentes, asistenciales, sanitarios y demás servicios de interés público y social». Ello provocó que los Ayuntamientos fijaran su atención en los mismos para la provisión de vivienda pública en alquiler dado las grandes ventajas que ofrecían.
En primer lugar los suelos ya eran públicos, habían sido obtenidos de forma gratuita y estaban urbanizados por lo que podrían ser objeto de promoción constructiva inmediata. En segundo lugar, los suelos vacantes de equipamiento estaban mejor localizados que las viviendas protegidas asociadas a los nuevos desarrollos residenciales que tenían un carácter necesariamente periférico. En tercer lugar, la promoción de estos solares de equipamiento contribuía a otorgar mayor tensión urbana a unos sectores residenciales y que se habían desarrollado con muy bajas densidades edificatorias; lo que enlazaba bien con la orientación de las políticas públicas urbanas hacia el desarrollo sostenible. En cuarto lugar, su desarrollo no entraba en contradicción con los intereses privados de los promotores de vivienda ya que el desarrollo de los suelos de equipamiento no altera su edificabilidad y tampoco atiende a un sector de demanda que a ellos les retraiga su cartera de clientes.
Desde un punto de vista estrictamente jurídico, tres eran los únicos límites que pesaban sobre el destino urbanístico posible de estos suelos;
- a) Los suelos y su edificación no podían ser objeto de ningún aprovechamiento urbanístico lucrativo propiamente dicho para evitar alterar la equidistribución previamente practicada.
- b) Los suelos y su edificación tenían que permanecer en manos públicas por su carácter demanial. No obstante, sí podían ser objeto de explotación concesional a favor de un promotor privado.
- c) La edificación tenía que tener como fin último atender necesidades de carácter social. La compatibilidad del destino de los equipamientos sociales con el uso de vivienda para la atención de las necesidades de colectivos como la tercera edad — residencias de personas mayores, apartamentos tutelados, etc. — avalaba este encuadre.
Fueron entonces muchos los Ayuntamientos que identificaron la promoción pública de vivienda protegida en alquiler como uno de los posibles destinos de estos suelos con destino a equipamiento. Alguna legislación urbanística hoy vigente también es heredera de esta misma forma de actuar (2) .
Como excepción, la ocupación de los suelos de equipamiento con viviendas públicas en régimen de alquiler, bajo la figura jurídica de las viviendas dotacionales, provocó en Barcelona una destacable litigiosidad en sede judicial. El Plan General Metropolitano de Barcelona venía a prescribir en su normativa urbanística un nuevo uso de zonas verdes y espacios libres en aquellos suelos de equipamiento público que permanecieran vacantes durante un plazo determinado; de modo que la pretensión municipal de edificar viviendas dotacionales sobre suelo equipamental vacante, mediante una modificación puntual del Plan General y su posterior desarrollo mediante un Plan Especial específico, generó una fuerte controversia con la población residente que, en última instancia, tenía la expectativa de que los terrenos vacantes se terminaran convirtiendo en zonas verdes.
En lo que a nuestros efectos interesa y en muy apretada síntesis, la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña vino a resolver un doble reproche jurídico a esta forma de actuar. Por una parte, determinó que un Plan General no está habilitado por sí mismo para innovar en materia de sistemas previsto en la legislación urbanística catalana. De modo que la calificación como sistema que hacía el Plan General de estas viviendas dotacionales carecía de cobertura legal y por lo tanto era nula. Por otra parte, esta jurisprudencia vino exigir una habilitación también de carácter expreso por parte del legislador urbanístico autonómico para eximir a la promoción de estas viviendas dotacionales del cumplimiento de los estándares urbanísticos que se vinculaban a la promoción de las nuevas viviendas (3) . Esta doble observación jurisprudencial provocó sendas modificaciones legislativas de la legislación urbanística catalana; en un primer momento para habilitar la figura de las viviendas dotacionales como sistema urbanístico y con posterioridad para precisar que las mismas no deben tenerse en cuenta a la hora del cálculo, por la técnica de la estandarización, del resto de las dotaciones públicas.
Se estaba desviando la finalidad delos alojamientos transitorios sobre suelos de equipamiento
Vistos estos antecedentes fueron varias las legislaciones urbanísticas que se apresuraron a prescribir de una forma expresa la naturaleza jurídica como equipamiento público de las unidades residenciales que se promoverían sobre estos suelos. De hecho, la mayor parte de ellas se decantaron por huir de la denominación como «viviendas» proponiendo el calificativo de «alojamientos» transitorios, dotacionales, etc. Otras legislaciones, como hemos visto con el ejemplo navarro, han obviado esta problemática habilitando directamente en su ley a la promoción de viviendas protegidas en régimen de alquiler sobre los suelos de equipamiento público.
Como ejemplo, resaltamos, por todos, el supuesto de la legislación andaluza porque fue posteriormente objeto de una cuestión de inconstitucionalidad, que analizaremos en el apartado siguiente. Así, el artículo 20.4 de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía dispuso lo siguiente:
«Artículo 20. Situaciones de alojamiento transitorio.
…
- Los alojamientos [transitorios] de promoción pública que se ubiquen en suelos de equipamientos públicos tendrán la consideración de equipamientos públicos.»
El supuesto de la legislación urbanística vasca, Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo merece ser destacado porque, no sólo habilitó este uso de equipamiento bajo la figura de los «alojamientos dotacionales» —hoy integrada en la legislación autonómica de Vivienda en su Ley 3/2015 —. También dispuso un estándar expreso de clasificación de suelo de cumplimiento para los Planes Generales de los municipios de más de 20.000 habitantes; y ello como complemento a las reservas de suelo para vivienda protegida. En particular, la forma de exigir dicho cumplimiento del estándar mediante la clasificación de suelo en la globalidad del término municipal expresa su indudable naturaleza jurídica de sistema urbanístico de carácter general determinando seguidamente la competencia compartida entre el Gobierno Vasco y los Ayuntamientos para facilitar su progresiva promoción (4) .
3 El refrendo jurídico del uso de los bienes públicos de equipamiento
Se planteó ante el Tribunal Constitucional una cuestión de inconstitucionalidad en el que se preguntaba hasta qué punto la habilitación de los alojamientos transitorios sobre suelos de equipamiento no podrían suponer una desnaturalización de la propia esencia de los equipamientos pudiendo provocar con ello dejar infradotados de servicios públicos las zonas en el que se hubieran previstos el equipamiento por dar a estos suelos un uso de naturaleza básicamente residencial. Dicha supuesta alteración de la esencia de los bienes demaniales se ponía en relación con el principio constitucional de seguridad jurídica — artículo 9.3 — con la obligación de sometimiento al interés general al que debe servir las Administraciones Públicas — artículo 103.1 — y finalmente con la finalidad propia de estos bienes y que viene prescrito en el artículo 132.1 de la Constitución. La cuestión de inconstitucionalidad incidía en el hecho que, a través de la figura de estos alojamientos, se estaba desviando la finalidad que es propia a los patrimonios públicos de suelo.
Enmarcado así el debate el Pleno del Tribunal, mediante Auto (5) , acuerda la inadmisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad formulada en base a los argumentos que, por su relación con el objeto de nuestro análisis, reproducimos literalmente aquí.
«El derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna ex art. 47 CE es uno de los principios rectores de la política social y económica. Sobre ellos hemos dicho que «al margen de su mayor o menor generalidad de contenido, enuncian proposiciones vinculantes en términos que se desprenden inequívocamente de los arts. 9 y 53 de la Constitución (STC 19/1982, fundamento jurídico 6). Ahora bien, es también claro que, de conformidad con el valor superior del pluralismo político (art. 1.1 de la Constitución), el margen que estos principios constitucionales dejan al legislador es muy amplio» (STC 14/1992, 10 febrero, FJ 11), siendo él quien ha de determinar las técnicas apropiadas para llevar a cabo la plasmación de ese principio rector. Carece de sentido, por tanto, sostener que el art. 47 CE impone al legislador que asegure que en todas y cada una de las unidades de ejecución de un plan de ordenación urbanístico y precisamente en el suelo que en ellas se destina a dotación pública se materialicen los servicios urbanos ligados al derecho a disfrutar de una vivienda digna, pues ésta es una fórmula entre otras muchas que pueden ser usadas.
(…)
La legislación urbanística ha encauzado tradicionalmente la intervención pública de protección social en materia de vivienda mediante los «patrimonios públicos de suelo» (arts. 69 y ss. de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía). Recientemente, el legislador andaluz, apreciando que la coyuntura socioeconómica así lo requería, ha incorporado una nueva técnica denominada «alojamientos transitorios de promoción pública», previendo claramente los presupuestos de su aplicación y su régimen jurídico.
(…)
El legislador, al adoptar esta medida (proporcionar un nuevo instrumento a la intervención pública de protección social en materia de vivienda, que se viene a unir al cauce tradicional constituido por los «patrimonios públicos de suelo»), no genera ninguna incertidumbre prohibida por el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), pues entra dentro de su margen de apreciación la previsión legal de cuantas técnicas considere conveniente para la obtención de un cierto fin público, siempre que, como aquí ocurre, sean claros sus presupuestos y razonablemente previsibles los efectos de su aplicación.
- El art. 132 CE vincula al legislador a regular el régimen jurídico de los bienes de dominio público, y dentro de él los usos de los que son susceptibles, respetando, además de los principios expresamente enunciados en aquel precepto constitucional (inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad), su propia esencia, esto es, su afectación a un fin público, pero sin imponerle qué tipo de fines públicos ha de perseguir un concreto bien demanial. De acuerdo con ello, el legislador andaluz solo habría desconocido el art. 132 CE si al disponer qué usos son posibles en las parcelas calificadas de equipamientos públicos o dotaciones públicas hubiera admitido alguno que impidiese que se satisfagan los fines públicos a que el bien está afecto. No es esto, sin embargo, lo que hace el precepto legal cuestionado, pues es evidente que los «alojamientos transitorios de promoción pública», independientemente de que se califiquen de uso residencial o asistencial, están al servicio de una de esas finalidades públicas a que atienden esos terrenos de dominio público, en la medida que son instrumentos de la actividad pública de protección social en materia de vivienda.»
De lo expuesto concluimos, por una parte, que nada puede objetarse a la pretensión del legislador autonómico competente en materia de urbanismo y de vivienda de incorporar a su ordenamiento jurídico una técnica adicional a la de los patrimonios públicos de suelo para poder dar adecuada respuesta a las necesidades detectadas tras un análisis de la coyuntura socio-urbanística ligada a las dificultades de acceso a una vivienda digna y adecuada dispuesto en el artículo 47 de la Constitución.
Por otra parte, el Tribunal Constitucional concluye que nada puede llegar a objetarse de la utilización de los bienes de dominio público con fines residenciales de interés público siempre y cuando los mismos respeten los principios de la propia Constitución para este tipo de bienes (inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad); puesto que la Constitución no impone unas determinadas finalidades sino sólo su puesta al servicio del interés general y los alojamientos están indudablemente alineados con esta finalidad pública. Y ello se afirma por el Tribunal con independencia de cuál fuera su calificación urbanística — como equipamientos de uso asistencial o viviendas de uso residencial —.
Es cuestionable la prestación de un servicio público de alojamiento mediante vivienda social
Destacamos esta última afirmación porque la doctrina que se desprende de la misma vendría a validar la habilitación por un legislador autonómico de la ocupación de los suelos de equipamiento público con viviendas protegidas, necesariamente en régimen de alquiler, tal como hemos visto que se dispone en la legislación navarra.
Finalmente, en lo que puede considerarse como el refrendo legislativo definitivo, debe resaltarse que la modificación que se operó en la legislación básica del suelo por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana, vino a modificar la letra a) del párrafo primero del artículo 16 (6) del anterior Texto Refundido de la Ley de Suelo que dispone las obligaciones básicas y vinculadas a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística entre las que incluye;
«a) Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención.
En estos suelos se incluirá, cuando deban formar parte de actuaciones de urbanización cuyo uso predominante sea el residencial, los que el instrumento de ordenación adscriba a la dotación pública de viviendas sometidas a algún régimen de protección, con destino exclusivo al alquiler, tanto en los supuestos en que así se determine por la legislación aplicable, como cuando de la memoria del correspondiente instrumento se derive la necesidad de contar con este tipo de viviendas de naturaleza rotatoria, y cuya finalidad sea atender necesidades temporales de colectivos con especiales dificultades de acceso a la vivienda.»
Es importante resaltar lo dispuesto en este apartado porque el precepto tiene carácter de legislación básica y, por lo tanto, sería de aplicación plena en todo el territorio estatal y con carácter independiente de que la legislación urbanística o autonómica de aplicación hubiera habilitado la figura de los alojamientos o las viviendas en régimen de alquiler sobre estos suelos.
Debemos reparar en el importante hecho que la legislación básica estatal, a partir de su entrada en vigor, habilitaría directamente a los instrumentos de planificación urbanística a imponer a los promotores la obligación de entrega de suelo a los Ayuntamientos para su destino a viviendas protegidas, necesariamente en el régimen propio de alquiler, o a alojamientos de carácter asistencial y rotatorio para atender necesidades específicas de acceso a la vivienda.
No obstante, debe advertirse de la limitación derivada del hecho de que esta posibilidad legal tiene que aparecer vinculada a una actuación de urbanización en los ámbitos de uso residencial. Por lo que, salvo la existencia de una habilitación legal expresa de carácter autonómico,
- a) no sería de aplicación en aquellos otros supuestos en los que el Plan General
- tome la decisión de «recalificar» los usos posibles sobre determinados suelos de equipamiento preexistentes ya que esta «recalificación» no está específicamente vinculada a una concreta actuación de urbanización(7) .
- b) no sería de aplicación a las actuaciones urbanísticas de dotación ni tampoco a aisladas edificatorias de nueva construcción o rehabilitación edificatoria, sin perjuicio de las posibilidades jurídicas que se asocian al instituto jurídico de los complejos inmobiliarios, como se verá más adelante.
Una reflexión posterior procedente ¿Servicio público de alojamiento?
Como ha quedado expuesto en lo que antecede, el surgimiento en las leyes y planes de carácter urbanístico de figuras de naturaleza equipamental, de carácter socio-asistencial, vinculadas a satisfacer necesidades sociales específicas relacionadas con el acceso a la vivienda, fueron debidas más bien a un juicio de oportunidad — legítimo por otra parte, como reconoció el Tribunal Constitucional — para habilitar un uso urbanístico necesario a unos solares públicos urbanizados y vacantes. También hemos reflexionado sobre las ventajas que ofrece esta manera de proceder y que, como ya hemos dicho, no se deben circunscribir sólo a la política de vivienda propiamente dicha sino que también deben predicarse las ventajas para una mejor política urbanística — mayor densidad de tejidos urbanos, mejor localización de viviendas sociales a los centros urbanos siendo ello más acorde con el principio de cohesión socio-espacial, etc.—.
Llegados a este punto entendemos oportuno cuestionarnos si esta praxis nos permite hablar propiamente de la prestación de un servicio público de alojamiento mediante la provisión de un parque de vivienda social (8) equiparable a entonces a otras prestaciones y servicios públicos de garantía mínima como la educación, la sanidad, etc.
- Una aproximación europea. El concepto del servicio de interés económico general
Aunque el debate de fondo excede con mucho el objeto de este artículo, es preciso traer a colación la problemática asociada específicamente a la consideración de la provisión de vivienda social como un servicio de interés económico general (SIEG) vinculado al derecho a la vivienda; derecho que se reconoce en diversos tratados internacionales vinculantes para los Estados miembros.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 106.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea(TFUE), siempre que el acceso universal a la vivienda esté calificado como SIEG, las empresas encargadas de prestar este servicio quedarán sometidas a las normas sobre competencia y a las normas en materia de prohibición y de control de las ayudas estatales solamente en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada por las autoridades públicas nacionales, regionales o locales. De este modo, se reconoce la prioridad de las políticas nacionales, regionales o locales vinculadas al desarrollo de la actividad económica referida a la provisión de servicios de interés general como las viviendas sociales.
La Decisión de la Comisión Europea de 20 de diciembre de 2011 (9) limita consideración como SIEG a la provisión de viviendas sociales a favor de las personas desfavorecidas o a favor de los grupos menos favorecidos socialmente que no pueden encontrar vivienda en condiciones de mercado. Posteriormente, el Comité Económico y Social Europeo desarrolla específicamente la problemática asociada a la consideración de la vivienda social como un servicio de interés general (10) . Interesa resaltar de su Dictamen la radical separación que propone respecto a las viviendas sociales en alquiler destinadas a atender las necesidades sociales respecto de las viviendas protegidas de acceso en régimen de propiedad para modular los problemas de mercado locales; considerando de esta forma que sólo las viviendas sociales en el régimen de alquiler merecen la consideración de servicio de interés económico general frente al resto de viviendas protegidas que, siendo legítimas y atendiendo también a una demanda social, no deben ser necesariamente favorecidas por tal consideración. LO hace en los siguientes términos:
«A) El planteamiento residual
Las viviendas sociales subvencionadas por un ente público están reservadas exclusivamente a las personas claramente identificadas como desfavorecidas o excluidas. La atribución de estas viviendas se rige por normas muy estrictas. El alquiler corre a cargo, casi íntegramente, de un sistema de asistencia social. Este planteamiento no compite con el sector inmobiliario privado y se corresponde plenamente con la definición que hace la UE del servicio de interés económico general de la vivienda social, tal como se formula en la Decisión de la Comisión Europea de 20 de diciembre de 2011 que limita la exención de notificación de compensaciones por gastos de servicio público a la provisión de viviendas sociales para ciudadanos desfavorecidos o grupos menos favorecidos socialmente que, por problemas de solvencia, no puedan encontrar vivienda en condiciones de mercado.
Este planteamiento se aplica en Bulgaria, Chipre, Estonia, Hungría, Irlanda, Lituania. Letonia, Malta, Portugal, Rumanía, el Reino Unido, Eslovaquia y España (parcialmente en lo que se refiere al sector del alquiler social).
- B) El planteamiento generalista
Los beneficiarios de este planteamiento son las personas desfavorecidas o excluidas (planteamiento residual) y las personas con recursos limitados que tengan dificultades para acceder a una vivienda adecuada debido a la precariedad de sus ingresos. El acceso a la vivienda suele estar sujeto a límites de ingresos y de composición del hogar. Los alquileres están regulados y se mantienen a un nivel asequible.
Por regla general, este planteamiento ejerce una influencia limitada en el nivel global de la oferta de viviendas y en los precios, y apenas entra en conflicto con el mercado inmobiliario privado dado que los márgenes de beneficios son muy reducidos.
Este planteamiento se refiere a categorías más amplias de la población, aunque también responde a la exigencia de la UE de centrar la atención en la demanda social. Se ha adoptado en Alemania, Austria, Bélgica, España (para el acceso a la propiedad), Francia, Finlandia, Italia, Luxemburgo, Polonia, República Checa y Eslovenia.»
Finalmente interesa también destacar que la provisión de vivienda social, considerada como SIEG, merece el mismo tratamiento en la Decisión de la Comisión Europea de diciembre de 2011 que las prestaciones de asistencia sanitaria, la asistencia laboral y el bienestar social, dado su común denominador al tratarse de prestaciones realizadas o fomentadas desde las Administraciones Públicas para atender necesidades sociales de determinados colectivos.
La vivienda social en alquiler como medida para atender necesidades sociales específicas
La posterior Resolución 2012/2293 del Parlamento Europeo sobre la vivienda social en la Unión Europea (Ponente; KARIMA DELLI) dictaminó en su punto número siete, en el marco de su reflexión sobre la necesidad de articular una política europea de vivienda social, la necesaria integración de las inversiones en materia de vivienda social «en el marco de políticas más globales tendentes a organizar y financiar una oferta de servicios públicos sociales, sanitarios y de servicios educativos dirigidos a garantizar la efectividad de los derechos sociales fundamentales y a responder a la evolución de las necesidades sociales y los cambios persistentes en los ciclos económicos.»
Para terminar concluyendo que la definición de la figura de alojamientos y las viviendas de carácter equipamental, que son objeto de este artículo, tienen una clara incardinación en el concepto jurídico de los servicios de interés económico general (SIEG) manejado desde la Unión Europea en el mismo régimen de consideración jurídica que la asistencia sanitaria, los servicios educativos, el bienestar social o la protección socio-laboral.
2 Las ventajas urbanísticas de la consideración equipamental de la vivienda social
Como hemos visto anteriormente, la reflexión sobre la consideración equipamental de la vivienda social en alquiler vino impuesta por la necesidad de legitimar urbanísticamente el uso de residencial sobre suelos dotacionales.
Llegados hasta aquí propondríamos dar un paso más y preguntarnos si acaso la vivienda social ofertada en régimen de alquiler para atender necesidades sociales específicas de vivienda de determinados colectivos no debería tener, también a efectos urbanísticos, un carácter dotacional, como se ha prescrito sin problema del resto de los equipamientos urbanos (colegios, centros sociales, ambulatorios, etc.).
La propuesta que hacemos es relevante porque de la plena asimilación jurídica de la vivienda social en el régimen de alquiler a su carácter equipamental, como un sistema propiamente urbanístico, extraemos, al menos, las siguientes ventajas;
- a) La obtención del suelo urbanizado para su implantación tiene carácter gratuito para la Administración competente por formar parte de las cesiones de suelo de equipamiento público obligatorias en las actuaciones urbanísticas de carácter integrado, como se ha visto anteriormente.
De esta forma carecería de sentido destinar los suelos o recursos del Patrimonio Municipal de Suelo para la obtención o la urbanización de suelo para promover viviendas sociales en alquiler.
- b) Sería jurídicamente viable — incluso deseable — que parte de la liberación de la carga dotacional vinculada a las actuaciones de transformación urbanística de dotación por incremento del techo residencial pudieran dar cumplimiento a dicha obligación mediante la entrega de techo edificado en el mismo edificio o parcela que es objeto de la actuación a través de la utilización de la técnica de los complejos inmobiliarios urbanísticos(11) dada la evidente compatibilidad de usos.
La posibilidad de obtener vivienda asequible en régimen de alquiler en el mismo edificio o parcelas objeto de la actuación ayuda a integrar este uso equipamental en el edificio evitando su desplazamiento a las periferias de los entornos urbanos y contribuyendo así al reequipamiento de los centros y, por ende, a su cohesión social.
- c) Se abriría la posibilidad de redensificar parcelas o entonos urbanos sin alterar los parámetros urbanísticos existentes de partida evitando así la necesidad de modificación de la ordenación urbanística y adentrarse en complejos procesos de revisión de los procesos de gestión urbanística.
- d) Desde un punto de vista arquitectónico y funcional, el carácter dotacional de la vivienda social permitiría innovar los programas tradicionales de vivienda, encorsetados en ocasiones en estrictas ordenanzas de diseño y habitabilidad, para poder experimentar e innovar, por su mayor grado de versatilidad, con nuevas formas de vivir / habitar la ciudad.3 Las reservas de suelo para vivienda protegida y las reservas para la vivienda social en alquiler.El párrafo cuarto del artículo 3 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana dispone literalmente lo siguiente;
«El suelo vinculado a un uso residencial por la ordenación territorial y urbanística está al servicio de la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, en los términos que disponga la legislación en la materia»
Este apartado a su vez habría que ponerlo en conexión con lo dispuesto en el artículo 20 y que en la letra b) de su apartado primero dispone la obligación de reservar una parte de la edificabilidad residencial prevista con destino a vivienda sometida a un régimen de protección pública. Por tanto, refiriéndose a la reserva de edificabilidad residencial, esta obligación no guardaría relación con la provisión de vivienda de carácter equipamental sobre la que venimos reflexionando.
Es cierto que la Comisión Europea ha otorgado de forma expresa carácter de servicio de interés económico general sólo a la figura de la vivienda social en alquiler mientras que se ha manifestado mucho más cauto a la hora de enjuiciar otras medidas de acceso a la vivienda como la vivienda protegida en propiedad, tal como hemos señalado. Pero no es menos cierto que el artículo 47 de la Constitución no limita el acceso a la vivienda sólo a las personas con necesidades sociales y que la Comisión también reconoce el objetivo social de la provisión de vivienda protegida en propiedad; de lo que deriva que la acción pública tiene que considerar el derecho universal de acceso a la vivienda.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 141/2014, a la hora de resolver el conflicto positivo de competencias que suscitaba la introducción por el Estado de una obligación mínima de reserva de edificabilidad residencial para su destino a vivienda protegida en las actuaciones urbanísticas interpreta esta norma en su Fundamento Jurídico Octavo de la siguiente forma:
«Por otra parte, también hemos aclarado que las facultades de dirección general de la economía del Estado ex art. 149.1.13 CE permiten al Estado establecer normas básicas y de coordinación en el sector económico de la vivienda; esto es, líneas directrices, criterios globales de ordenación y acciones y medidas singulares necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación del sector. En este sentido, es indudable que la reserva mínima de un 30 por ciento del suelo residencial de las actuaciones de urbanización es una línea directriz o criterio global de ordenación, que se basa en la idea de que las viviendas protegidas han de actuar como factor regulador del mercado de la vivienda, persiguiendo la consecución en este ámbito de ciertos objetivos, económicos y sociales; señaladamente, el garantizar el acceso de ciertas capas de la población a una vivienda digna y lograr una moderación o contención de precios, especialmente en los periodos alcistas del ciclo económico, asegurando la existencia de una oferta de viviendas de protección pública que limite y compita con la oferta de vivienda libre. Se trata, por tanto, de una medida normativa que tiene una incidencia clara en la actividad económica»
Exposición que viene a redundar en lo argumentado anteriormente. Mientras la vivienda social en alquiler tiene la vocación primaria de atender necesidades sociales asociadas a la carencia de vivienda de determinados colectivos sociales — y de ahí su plena asimilación a la función social propia de los equipamientos — la vivienda protegida debe asociarse a la idea de que las viviendas protegidas han de actuar como un factor económico regulador del mercado de la vivienda persiguiendo, además de la garantía de acceso a la vivienda, un objetivo económico de moderación de precios, especialmente en los momentos alcistas del ciclo económico; procurando de esta forma que una oferta suficiente de vivienda protegida pueda competir con la oferta en el mercado de vivienda libre. Incidencia en el mercado inmobiliario que es completamente ajena a los fines propios de las viviendas sociales.
La política de vivienda de las AAPP debe caminar en un doble sentido
Por consiguiente las reservas urbanísticas de suelo para vivienda protegida y la reserva con destino a viviendas sociales o dotacionales e integrantes del servicio público de alojamiento, no siendo idénticas, ni se solapan ni son figuras que se vienen a ordenar a los mismos fines sociales. Así, mientras las viviendas protegidas enlazan con el fin propio de los patrimonios públicos de suelo de intervenir en el mercado inmobiliario, las viviendas sociales tienen más que ver con la correcta dotación equipamental de la ciudad. Mientras las viviendas protegidas hay que ponerlas en relación con la letra a) del artículo 5 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y de Rehabilitación Urbana —derecho de la ciudadanía a la vivienda — las viviendas sociales habría que ponerlas en relación con la letra b) de este mismo artículo — derecho de acceso a los equipamientos colectivos —.
Y aunque las viviendas protegidas y las viviendas sociales pueden ser las dos caras de una misma moneda, no es menos cierto que la función de reequilibrio del mercado y que se asocia a las viviendas protegidas tienen pleno sentido en ciclos económicos alcistas donde la propia dinámica inmobiliaria es capaz de generar una oferta simultánea en el mercado tanto de viviendas protegidas y viviendas libres así como la liberación de suelo o techo para los equipamientos sociales asociados a las mismas. Por el contrario, en las crisis y ciclos económicos recesivos, las necesidades sociales en relación a la vivienda se acentúan — exclusión residencial, desahucios, inaccesibilidad al crédito, etc. — de forma que la disposición de un parque suficiente de vivienda social de alquiler, como la infraestructura integrante de un servicio público de alojamiento propiamente dicho, se torna entonces fundamental (12) .
De ahí que las políticas públicas de vivienda deban ir dirigidas simultáneamente en los dos sentidos si se quiere hacer plenamente efectivo lo mandatado por el artículo 47 de la Constitución; promoviendo vivienda protegida en los ciclos expansivos y reforzando la vivienda social o equipamental en alquiler en los ciclos recesivos como garantía pública mínima de la prestación de un servicio público de alojamiento y mediante la disposición de un parque de viviendas o de alojamientos en alquiler, fundamentalmente en manos de las Administraciones Públicas y al servicio de la atención de las necesidades sociales de la ciudadanía.
A estos efectos, no podemos perder de vista que algunas legislaciones autonómicas de vivienda (13) están incorporando obligaciones ciertas de puesta a disposición de viviendas o alojamientos en alquiler a favor de la ciudadanía con vocación universal; lo que sólo se podrá garantizar mediante el desarrollo de cara al futuro de un sistema público que va a requerir, a los efectos urbanísticos, explorar y maximizar las posibilidades que ofrece la consideración equipamental de la provisión de vivienda o alojamientos en alquiler
III. A modo de conclusiones
El ciclo económico especulativo del mercado inmobiliario, auspiciado por la facilidad crediticia, la complicidad municipal y la abstención normativa liberalizadora, hizo que la política de vivienda descansara básicamente en la promoción de viviendas protegidas para la venta que fueron generadas a partir de las obligaciones urbanísticas de reservas de suelo a este fin. No obstante, el advenimiento del estallido de la burbuja inmobiliaria puso en evidencia la ausencia de instrumentos públicos de respuesta ante la mayor crisis residencial vivida en décadas. Ello abocó a las Administraciones Públicas competentes en materia de vivienda a incidir sobre los suelos de equipamiento vacantes como una oportunidad de intervención en materia de alquiler social con el fin de proveer de acceso a la vivienda a grandes capas de población.
Hoy por hoy la finalidad de interés general, asociado a la figura de la vivienda social en alquiler, legitima por lo general la promoción urbanística de los suelos de equipamiento y con carácter independiente de la consideración urbanística, como uso de vivienda o como uso equipamiento, de lo que se edifique mientras dicha promoción no implique la venta de lo edificado; lo que, salvo acreditadas excepciones como en el supuesto de Barcelona, ha sido generalmente pacífico.
En concreto, las viviendas protegidas en alquiler social, las viviendas dotacionales y los alojamientos en su configuración jurídica o en su finalidad social pueden asimilarse a la función atribuida por nuestra tradicional legislación urbanística al equipamiento urbano; de la misma forma que se hace con los centros escolares, centros sanitarios o servicios de interés social. De igual forma, también se ha analizado la fácil asimilación de estas viviendas y alojamientos de carácter equipamental al concepto de «vivienda social» vinculado al concepto de «servicio de interés económico general» (SIEG) elaborado por la Unión Europea por estar específicamente destinados a atenderá determinadas grupos sociales desfavorecidos mediante la provisión de vivienda en régimen de alquiler social. Nuevamente, el concepto de SIEG vuelve a emparentar a las viviendas sociales con la provisión de otros servicios públicos como la sanidad, la educación o la protección socio-laboral.
Por todo ello no resulta descabellado ni exagerado hablar de que la política de vivienda de las Administraciones debe caminar en el doble sentido de favorecer, imponiendo obligaciones de reserva si es necesario, suelo para la promoción de viviendas protegidas y al mismo tiempo proveer de forma progresiva un parque de viviendas sociales —bien residencial o bien equipamental — en alquiler para la prestación de lo que hemos dado en llamar «servicio público de alojamiento».
La oportunidad, por no decir la necesidad, de que las Administraciones Públicas vayan progresivamente conformando esta infraestructura para la prestación de un servicio público de alojamiento se evidencia si consideramos el reconocimiento legislativo de un derecho subjetivo de acceso a la ciudadanía con vocación universal reconocido en leyes autonómicas de vivienda. Porque en buena medida dicho acceso sólo podrá ser efectivo si dicha infraestructura equipamental es desarrollada. Y con este objetivo, será necesaria la maximización de las oportunidades de intervención urbanística asociadas al carácter equipamental o dotacional de las viviendas sociales así como de los suelos sobre los que se promuevan, tal como se ha analizado.
La Exposición de Motivos decía literalmente; «La Ley del Suelo basó su política antiespeculativa fundamentalmente en la capacidad de los patrimonios públicos de suelo para ser utilizados como reguladores del mercado y en la normativa sobre enajenación forzosa de solares sin edificar. La insuficiencia de estos instrumentos, tal como han sido concebidos, no ofrece lugar a dudas.
Esa elevación excesiva de los precios del suelo ha tenido como gravísimas secuelas no sólo el encarecimiento de la vivienda en todas sus categorías y de los establecimientos industriales y de servicios, sino, además, la indebida apropiación por propietarios privados de una parte importante de las plusvalías derivadas del proceso de urbanización. La escasa cuantía de las cargas exigidas por la legislación urbanística y la notoria insuficiencia de los correctivos fiscales han permitido la consolidación en manos privadas de importantes beneficios irrenunciablemente públicos.».
El Decreto Foral Legislativo 1/2017 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra dispone en su Adicional Cuarta lo siguiente:
«Superficie destinada a equipamientos por el planeamiento.
Las Entidades Locales podrán destinar justificadamente hasta un 5 por 100 de la superficie destinada a dotaciones locales por el planeamiento, a la construcción de vivienda protegida en régimen de alquiler o vivienda protegida en régimen de cesión de uso a través de la cesión del derecho de superficie prevista en los artículo 239 y concordantes de la presente ley foral, o a través de cualquier otra forma admitida en Derecho, siempre y cuando se asegure el mantenimiento de la citada superficie dentro del patrimonio de la Entidad Local.»
Puede seguirse un histórico de la conflictividad generada mediante la consulta de la profusa Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (recurso 483/2010)
Puede consultarse a estos efectos el artículo 81 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo del País Vasco.
Auto 247/2012, de 18 de Diciembre de 2012 (BOE número 19 de 22 de Enero de 2013)
La referencia legislativa vigente a día de hoy se tiene que entender hecha al artículo 18.1.a) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de Octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de Suelo y Rehabilitación Urbana
Nótese que este es el supuesto en relación a la modificación puntual del Plan General Metropolitano de Barcelona y la redacción de un Plan Especial posterior estableciendo el uso como vivienda dotacional a determinadas parcelas preexistentescalificadas como equipamientos en el suelo urbano.
Se utiliza el término de «vivienda social» para referirnos al conjunto de viviendas y a los alojamientos – de titularidad pública o privada – puestas en alquiler al servicio de la atención de las necesidades sociales de vivienda de la población.
Decisión de la Comisión Europea de 20 de Diciembre de 2011 (Diario Oficial de la Unión Europea de 11 de Enero de 2012) relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general.
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo (2013/C44/09) publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea de 15 de Febrero de 2013 sobre «El reto de definir las viviendas sociales como servicios de interés económico general». Los subrayadosson nuestros.
Véase en este sentido la habilitación de la letra b) del párrafo segundo del artículo 18 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de Octubre, de Suelo y Rehabilitación Urbana
En este contexto deben entenderse las importantes críticas realizadas a la política estatal en los procesos de reestructuración bancaria y en los que se ha desaprovechado la oportunidad de la ingente inversión de dinero público realizada para poder disponer de un parque público de vivienda suficiente para atender las necesidades derivadas de situaciones de exclusión residencial.
Véase, a modo de ejemplo, los artículos 6 a 9 de la Ley vasca 3/2015, de Vivienda
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